“两个36条”:为民营企业开大门

2005年1月12日,《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》经讨论原则通过。时任国务院总理温家宝评价说:“这个《若干意见》的文件,为人民办了一件大好事”

2019年01月14日10:10来源:中华工商时报 作者:刘婷婷

  

  2005年出台的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》和2010年出台的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》,人称“两个36条”。在短短5年时间里,国务院连续出台两个促进民营经济发展的“36条”及42项配套措施、两个促进中小企业发展的“29条”,充分彰显了国家高度重视民营经济发展,下决心打破影响民营经济发展的体制机制性障碍,建立统一开放、平等对待、竞争有序的市场经济体系的魄力和信心。

  56年来的第一次

  这份新中国成立56年来第一部以中央政府名义发布的鼓励支持和引导非公有制经济发展的政策性文件,从调研到发布,前后经历了两年的时间

  2005年2月19日,被很多企业家称为“开创历史的日子”,这一天,《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》正式出台。这份文件包含7大措施36条内容,时称“非公经济36条”。

  这份新中国成立56年来第一部以中央政府名义发布的鼓励支持和引导非公有制经济发展的政策性文件,并不是一蹴而就的,作为一项重要的国家政策,在经济高速发展的大背景下,从调研到发布,前后经历了两年的时间。

  在“私有财产不受侵犯”明确写入宪法后,民营经济发展的外部环境日益改善,但民营经济发展仍面临一些具体的困难和问题。2005年初国家发改委的调查显示,非公有制经济在近30个产业领域存在“限进”情况。在沿海某省,国有经济可进入80多个行业,外资可进入60多个行业,而民间资本仅可进入40多个行业。

  同时,2004年前后,国家实施铁腕调控,金融机构向民企的贷款也急速收紧。据“非公经济36条”起草小组调研,彼时非公有制经济的贷款满足率只有60.4%,比国有企业低10.4%,低于平均水平8.1%。“银行现行的机制使它们倾向于追求风险较小的有政府背景的企业,整个金融体系表现出强烈的国有经济导向”。

  呼吁公平对待,成了所有民营企业家共同的声音。

  在此背景下,自2003年下半年开始,以厉以宁为组长,刘永好等为副组长,包括国家发改委中小企业司相关负责人在内的20多人组成调研小组,分赴辽宁、广东、浙江、江苏以及包括深圳在内的几个省市。历时一个月,征求了100多名民营企业家的意见,形成了一份长达17页的调研报告——《关于促进非公有制经济发展的建议》。

  在这份建议稿中,民营企业家们提出了“解决非公经济所有制歧视问题”“放宽非公有制经济市场准入”“深化金融体制改革”“拓宽融资渠道”“改革完善税制”“加大对非公有制经济的财税金融支持”等要求。同时,报告也指出,民营经济当前面临的已不是单纯的经济层面的问题,需要从政治层面加以解决。

  2004年2月13日,这份报告连同厉以宁的一封信递交到国务院。时任国务院总理温家宝当天做出批示,指出宏观调控不是冲着民营企业来的,对待非公有制经济要遵循党的十六大精神。“促进非公有制济发展,应有一个通盘考虑,着手研究一些重大的政策性问题,形成一个政策性指导文件。”

  其后,由国务院研究室牵头,国家发改委中小企业司和宏观经济研究院为主,吸收24家中央政府部门的有关机构参加,组成了一个促进非公有制经济重大政策的专题工作组,在建议案的基础上,形成了一份政策性文件的初稿。

  但在随后征求各部委意见时,这份初稿一度受到冷落。时任全国工商联主席黄孟复曾讲述过一个细节:初稿中各个目标都定得比较高,因此后来征求各个部门意见时,有些部门可能一开始理解不够,又放了下来。

  为此,温家宝再次做出批示:由曾培炎同志亲自负责。

  2004年7月24日至25日,国务院在青岛召开促进非公有制经济发展座谈会,时任国务院副总理曾培炎与来自全国10个省份的13位非公有制企业代表坐到了一起。会上,温家宝7月20日对发展非公有制经济作出的一份重要批示被传达,包含8个部分、40条内容的《促进非公有制经济发展政策性文件框架思路》成为讨论重点。

  紧接着,8月6日,温家宝在成都召集新希望集团等5家企业的负责人,再次就“宏观调控与企业发展”进行座谈。8月28日,温家宝在考察了浙江汽轮集团、青春宝集团等国有企业和星星集团、飞跃集团、康奈集团等非公有制企业后,在温州市景山宾馆召开部分非公有制企业负责人座谈会,会上,已修改为7个部分、36条的《促进非公有制济发展政策性文件框架思路》再次出现。

  温州座谈会后,从9月至11月,全国工商联也召集民营企业家、有关部委官员及部分专家,连续召开5次促进非公有制经济发展的研讨会,全国工商联主席黄孟复亲自主持了其中的3次会议。

  与此同时,一项针对民营经济发展现状的问卷调查也在全国13个省市进行,民营企业家及专家的意见也源源不断地反馈到国务院研究室及国家发改委等文件起草机关。

  在此基础上,11月12日,征求意见稿再次下发到各有关单位征求意见。在征集各单位和企业界的书面意见之后,专题研究小组对“36条”作了一定程度的微调,但基本框架没有太大变动。

  2005年1月12日,在温家宝主持的国务院常务会议上,《国务院关于鼓励支持和引导非公有制经济发展的若干意见》经讨论原则通过。温家宝在会上评价说:“这个《若干意见》的文件,为人民办了一件大好事”。

  2月24日,“非公经济36条”正式对外公布,新华社予以全文播发。

  市场准入取得新突破

  "非公经济36条"在放开市场准入方面有了重大突破,强调了贯彻平等准入、公平待遇的原则

  “非公经济36条”的出台以国家政策的形式,把非公有制经济与公有制经济放在一个公平的发展平台上,把鼓励支持和引导民营经济的发展提高到了一个战略的高度,是我国市场经济改革的又一个里程碑。

  “非公经济36条”在放开市场准入方面有了重大突破,强调了贯彻平等准入、公平待遇的原则。提出,允许非公有资本进如法律法规未禁入的行业和领域。允许外资进入的行业和领域,也允许国内非公有资本进入,并放宽股权比例限制等方面的条件。在投资核准、融资服务、财税政策、土地使用、对外贸易和经济技术合作等方面,对非公有制企业与其他所有制企业一视同仁,实行同等待遇。

  文件明确规定了对民间资本的“五个允许”和“两个鼓励”。

  一是允许进入垄断行业和领域。强调电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域中的自然垄断业务,非公有资本可以参股等方式进入;对其他业务,非公有资本可以独资、合资、合作、项目融资等方式进入。

  二是允许进入公用事业和基础设施领域。强调支持非公有资本积极参与城镇供水、供气、供热、公共交通、污水垃圾处理等市政公用事业和基础设施的投资、建设与运营。

  三是允许进入社会事业领域。强调支持、引导和规范非公有资本投资教育、科研、卫生、文化、体育等社会事业的非营利性和营利性领域。

  四是允许进入金融服务业。提出允许非公有资本进入区域性股份制银行和合作性金融机构,符合条件的非公有制企业可以发起设立金融中介服务机构,允许符合条件的非公有制企业参与银行、证券、保险等金融机构的改组改制。

  五是允许进入国防科技工业建设领域。提出允许非公有制企业按有关规定参与军工科研生产任务的竞争以及军工企业的改组改制,鼓励非公有制企业参与军民两用高技术开发及其产业化。

  “两个鼓励”是:鼓励非公有制经济参与国有经济结构调整和国有企业重组,鼓励和支持非公有制经济参与西部大开发、东北地区等老工业基地振兴和中部地区崛起。

  “非公经济36条”出台后,中央各部委和各省、直辖市、自治区也相继出台了实施意见和相关法规政策性文件。

  好政策遇到新难题

  不管是"玻璃门"进不去,还是"弹簧门"被挤出来,以及表面迎进去、实际推出来的"旋转门",都反映出民间资本在投资领域仍然存在与国企不平等的尴尬现象

  “非公经济36条”是个好政策,但是,由于种种原因,其中的一些政策措施并没有真正落实到位,人们形象地把这种现象称作“玻璃门”“弹簧门”。

  根据“非公经济36条”“非禁即入”原则,除法律明确禁止民营资本进入的投资领域之外,民营资本都可以进入,相关部门不得以任何理由设置障碍,但在实际中却一直没有落实。“看得见,没有显性障碍,但却无法进入,强行进入会碰到头”,这就是遇到“玻璃门”了。“弹簧门”则与此类似,指民营企业在刚刚踏入某领域之后,稍稍不小心就被弹出来了。不管是“玻璃门”进不去,还是“弹簧门”被挤出来,以及后来表达表面迎进去、实际推出来的“旋转门”,都反映出民间资本在投资领域仍然存在的与国企不平等的尴尬现象。

  据有关方面的调研,截至2010年4月,全社会80多个行业,允许外资进入的有62个,允许民间资本进入的只有41个。与5年前的数据相比,几无差别。

  2010年,国家发改委相关负责人坦承,“非公经济36条”颁布5年,但民间投资在传统垄断行业和领域所占比重仍非常低。据统计,民间投资仅占电力、热力的13.6%,教育的12.3%,卫生、社会保障和社会福利业的11.8%,金融业的9.6%,信息传输、计算机服务和软件业的7.8%,交通运输、仓储和邮政业的7.5%,水利、环境和公共设施管理业的6.6%,公共管理和社会组织的5.9%。市场准入限制导致了企业竞争中的两极分化,国有大企业依靠垄断获取了高额利润,而在一般性竞争领域中,中小企业竞争激烈,利润较低。数据显示,2009年1-8月我国规模以上工业中小企业利润和税收同比增长分别为1.6%和10.4%,税收增速大大超过了利润增速。

  除了行业准入方面,一些政府资金的投放也有明显的偏向。如在2009年出台的4万亿经济刺激计划,中小企业只享受到5%。2006年政府给予企业的创新经费拨款中,中小企业只占到20.9%。2009年应对金融危机的“十大产业振兴规划措施”,大多数技改项目经费仍流向了大企业。

  除了“三重门”,另一个开始频繁进入人们视线的词组是“融资难”“融资贵”。尤其是在2008年金融危机影响下,中小企业融资难问题更显突出。2009年的统计数据显示,当年上半年7.37万亿元的贷款中,小企业贷款仅占贷款总额的8.5%。而据2010年的一份调查,有70%左右的中小企业认为从银行贷款不容易。有58.1%的中小企业认为投融资渠道问题是最大难题。

  同时,2010年,我国中小企业综合融资成本高达10%-12%,而大企业通常在8%左右,“融资贵”成了民营企业家普遍的感受。

  “新36条”再添新动力

  与"非公经济36条"相比,"新36条"对民间资本的开放力度更大,内容更加全面,操作性更强

  于是,2010年5月,国务院针对制约民间投资发展的各种困难和障碍,又颁发了《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》,内容共计36条,也就是后来俗称的“新36条”或“民间投资36条”。

  就像当年“非公经济36条”一样,“新36条”的出台也并不顺畅,制定工作还一度出现中断。从最初的20条到24条,再到上报国务院的36条,其间数易其稿。在历时一年的起草过程中,中央多次听取国务院相关部委、地方政府、行业协会、企业意见,各方争议较大。但其最终的出台仍是受到了民营企业家们的热烈欢迎,极大地鼓舞了他们的投资热情。

  “新36条”把破除、拆除民间投资发展中存在的“玻璃门”“弹簧门”等现象作为重点,针对上述行业和领域存在的准入难问题,进一步明确和细化了“非公经济36条”等文件中有关放宽市场准入的政策规定,提出了鼓励民间资本进入相关行业和领域的具体范围、途径方式、政策保障等一系列政策措施,并努力增强可操作性、提高文件的可执行力。“新36条”是改革开放以来国务院出台的第一份专门针对民间投资发展、管理和调控方面的综合性政策文件。

  与“非公经济36条”相比,“新36条”对民间资本的开放力度更大,内容更加全面,操作性更强:

  一是将破除、拆除民间投资发展中存在的“玻璃门”“弹簧门”等现象作为重点,针对石油、电信、金融等行业和领域存在的准入难问题,进一步明确和细化了“非公经济36条”等文件中有关放宽市场准入的政策规定,更加具体地提出了鼓励民间资本进入相关行业和领域的范围。

  二是要求政府投资主要用于关系国家安全、市场不能有效配置资源的经济和社会领域,这是中央政府第一次明确界定政府投资范围。同时,国有资本要把投资重点放在不断加强和巩固关系国民经济命脉的重要行业和关键领域,对国有资本的投资范围做进一步的界定,这也是此前没有的。

  三是提出了鼓励民间投资进入的具体途径和方式。主要包括项目业主招标、承包、租赁、产权或经营权转让、参与改组改制等。

  四是通过推进体制改革、健全收费补偿机制、实行政府补贴和政府采购、给予信贷支持和用地保障等多种方式,提出了鼓励民间投资进入的保障措施。

  由于“新36条”发布后相关细则多数没有“下文”,2012年全国两会前夕,国家发展改革委召集45个部门召开会议,要求各个部门抓紧制定出台有针对性、可操作性的实施细则,并提出了最后期限。最终,国务院各有关部门又出台了贯彻“新36条”的42项配套措施。

  从“非公经济36条”和“新36条”难产的制定过程,就可以看出各方博弈是非常激烈的,相关配套措施的出台也是不得已而为之,这就预示着在后续落实上难逃软抵制的命运。有观点认为,这是由于在意识形态层面,一些人还戴着有色眼镜看民营经济,把民营经济看作公有制经济的对立面,对民营资本存在天然偏见。也有观点表示,民营资本的进入会打破原有某些垄断行业独享利益的局面,各方利益博弈难平。

  全国工商联发布的《2012中国民营企业500强调研分析报告》显示,至2011年,高达51.8%的民营企业500强认为政府有关部门观念未扭转,对政策的执行不到位;38.8%的企业选择垄断行业企业对新进入者有较大的抵触;20.4%的企业认为自身素质有待提高。这大体上反映了当时民营企业进入垄断行业的普遍困境。

  两个“36条”执行中遇到的困境,也引起了习近平总书记的高度重视,2016年3月4日,他在参加全国政协十二届四次会议民建、工商联界委员联组会时发表的讲话中,以及2018年11月1日,在民营企业座谈会上的讲话中,都明确把中小企业“融资难”“融资贵”、市场准入、公共服务体系建设、减轻税费负担、营造公平竞争环境等作为要重点解决的问题。这让久旱盼甘霖的民营企业家们看到了新希望。

 

                                      (责任编辑 程子桐)